论民事诉讼中附属行政争议的解决路径 ——基于程序与实体的双重构建
作者: 咸宁市中院   发布时间: 2012-06-19 16:31:13
论文提要:
民事诉讼中附属行政争议的问题已困扰我们多年,虽然寻求解决方案众多,其中不乏有价值的探讨,但问题一直没有得到解决。笔者注意到,这些解决方案多集中于程序的改造上,忽视了造成此类难题的重要因素实体法因素,并且也注意到即便在程序改造方案中,要求建立民事附带行政诉讼的声音似乎并不强劲。这引起笔者的担忧,因为民事诉讼中行政附属问题之所以困扰我们多年,主要是因其成因复杂,是由多方因素交互作用形成,而且目前司法实践中此类案件的审理所暴露出的问题是非常严峻的。本文通过调查数据分析指出解决该问题的必要性和紧迫性,通过其成因分析指出造成困境的主要原因来自二方面,即诉讼效率低和诉讼实效差,进而揭示出由于程序与实体的双重障碍导致这一问题长期得不到有效解决。并指出解决该难题的二条路径:一是从程序上构建民事附带行政诉讼制度,同时改革法院内部审理机构权限,消除诉讼障碍,提高诉讼效率;二是从实体法上进行改造,扩充行政审判和民事审判权范围,改变行政行为“泛化”和行政审判权“虚化”的现状,从而解决诉讼实效差的问题。(全文10012字)
关键词:民事诉讼 附属行政争议 民事附带行政诉讼 诉讼效率 诉讼实效
一、引言:问题的提出及当前的研究进程。
所谓民事诉讼中附属行政争议问题是指在民事诉讼过程中,当事人之间民事争议的解决与某个行政争议相关联,需要解决该行政争议,民事争议才能得以解决的情形。目前,解决该问题的主要方式有二种:一是民事诉讼中直接审查该争议的具体行政行为,根据审查的结果对民事争议作出裁判;二是中止民事诉讼,先进行行政诉讼,再根据行政诉讼的结果,恢复民事诉讼并作出裁判。第一种解决方式的优点是高效,但缺陷是把可能本属于行政诉讼的问题通过民事诉讼解决,有越权嫌疑。第二种解决方式作为司法实践中最为普遍的操作方式,其致命弱点是效率低下,导致案件久诉而无果。我们常常可以看到这样的状况:一个民事官司没打完又去打行政官司,打了行政官司又接着打民事官司,打打停停,停停打打,一个官司打一二年是常事,如果有上诉或再审发生,打三五年没有结果也不足为怪。曾经轰动一时的“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”[[1]]就是其中的典型。围绕三间房屋的所有权,纠纷各方当事人分别进行民事诉讼和行政诉讼,先后历经数次行政裁决、民事审判和行政审判,作出八个裁判,历时五年没有结果。当事人深受困扰,法官也同样深受困扰。
为解决这个难题,长期以来许多研究者对此进行了大量研究,归纳起来主要有:从民事证据效力的角度对此进行探讨[[2]],从民事诉讼对具体行政行为的审查角度进行探讨[[3]],从建立民事诉讼与行政诉讼合并审理机制上进行探讨,即在民事诉讼中同时解决行政争议的制度[[1]],有人则明确提出建立民事附带行政诉讼制度[[2]],也有人从民事与行政诉讼交叉的角度进行探讨并提出建立行政附带民事诉讼制度[[3]]。当然,这其中也不缺少否定的声音。笔者注意到这些解决方案多集中于程序的改造上,忽视了造成此类难题的重要因素即实体法因素,并且也注意到即便是程序改造方案,要求建立民事附带行政诉讼的声音似乎并不强劲。这引起笔者的担忧,因为民事诉讼中行政附属问题之所以困扰我们多年,主要是因为其成因复杂,是由多方因素交互作用形成的,而且目前司法实践中针对此类案件的审理所暴露出的问题是非常严峻的。故此,撰写此文,以期增加呼声,并深入探索其成因,寻求从程序和实体二方面全面解决此难题的有效机制。
二、现状调查:解决该问题的必要性和紧迫性。
(一)对某市法院2007-2009年民庭审结的涉及行政争议案件随机抽样(50件)的调查结果。[[4]]
1、案件审理周期调查表
审理时间
6个月以内
612个月
1224个月
24个月以上
案件数量
1    
17
24
8
超审限案件
0
0
0
0

审理周期是指案件从法院立案到最终获得裁判结果的时间。其中包括民事诉讼的时间、行政诉讼的时间,也包括从裁定民事诉讼中止至提起行政诉讼的时间,还包括等待行政机关裁决的时间。
2、案件中附属行政行为种类调查表
行政行为种  
行政确认
行政裁决
行政登记
其它
不动产登记
其它
案件数
4
3
37
3
3
3、案件中行政诉讼裁判种类调查表
裁决种类
行政判决撤销
行政判决维持
行政判决确认
案件数
39
8
3
从表一可以看出,6-12个月结案的占案件总数的34%12-24个月结案的占48%24个月以上结案的占16%。其中超审限案件为0,说明审理周期与超审限无关,即与法官主观办案拖沓没有太大关系。从表二可以看出,在民诉附属行政争议中由不动产登记引发的占74%。从表三可以看出,78%行政裁判是没有实质性结果的,只是撤销后等待行政机关重新裁决。
从以上调查数据可以看出,民事附属行政争议案件有三个特点:一是审理周期长;二是有实质性结果的裁决较少;三是不动产登记引发的案件占大多数。
(二)上述案件中当事人对诉讼满意度的调查结果。
为了解已经获得诉讼结果的当事人对诉讼活动的评价,我们对上述案件中的部分当事人进行了调查,主要涉及当事人对诉讼
结果和诉讼时间的评价。调查结果如下:
1、对原告调查汇总情况表
原告人数
诉讼结果
诉讼时间
基本满意
不满意
基本满意
不满意
27
19
5
14
8
0
8
27名原告进行调查情况说明:在对结果基本满意的19人中,对时间不满意的14人。在对结果不满意的8人中,对诉讼时间不满意的8人。对其他情况不满意不是我们调查内容。
2、对被告调查汇总情况表
被告人数
诉讼结果
诉讼时间
基本满意
不满意
基本满意
不满意
26
10
3
7
16
3
13
26名被告进行调查情况说明:对结果基本满意的10人中,对诉讼时间不满意的7人。而对结果不满意16人中,对诉讼时间不满的13人。对其他情况不满意不是我们调查内容。
3、对显明胜诉的当事人调查汇总情况表
   
诉讼结果
诉讼时间
基本满意
不满意
基本满意
不满意
19
17
6
11
2
0
2
对明显胜诉的19人调查情况说明:对结果基本满意的17人中,对诉讼时间不满意的11人。而对结果不满意2人中,对诉讼时间不满的2人。对其他情况不满意不是我们调查内容。
统计汇总说明:表一中,原告对诉讼时间的不满意率为80%。其中,对结果基本满意的人群当中,对诉讼时间的不满意率为73%。表二中,被告对诉讼时间的不满意率为78%。其中,对结果基本满意的人群当中,对诉讼时间的不满意率70%。表一和表二中,原告和被告对诉讼时间不满意率的平均值为79%,其中,对结果基本满意的人群当中,对诉讼时间的不满意率平均值为71%。表三中,明显胜诉方,对诉讼时间的不满意率达到68%。在对诉讼时间不满意的原因说明中,98%当事人表述为“时间太长”、“太拖人”、“太难等”或类似表达。
评析:对结果满意还是不满意,由于受当事人地位及各自利益的干扰,数据多少难以说明太多问题。但是对结果基本满意的人群当中,对诉讼时间的不满意率平均值达到71%,足以说明我们在诉讼时间上所存在问题的严重性。特别是对于明显胜诉方,其对诉讼时间的不满意率达到68%,这是非常令人吃惊的。当事人对诉讼时间的不满仅仅是表面现象,其实质是对诉讼程序和制度的不满。心态决定评价,当事人对诉讼时间的不满常常会影响到其对诉讼结果的评价,一个本可以接受或免强接受的结果,由于等待时间太长而最终变得让人无法接受,这也许可以解释为什么当事人对诉讼结果的满意率普遍偏低。
如果说对结案有关情况调查反映出的问题(审理周期长、实质性判决少、由行政登记引发占多数等)是属于理性数据层面,那么,对当事人的调查结果则充分体现了当事人对整个诉讼的朴素而直接的感性认识。两者结合在一起,我们足以得出结论:当事人的评价真实反映出他们对民事附属行政争议案件的司法效率的质疑,也真实反映出他们在寻求司法救济的道路上所受到的创
伤。面对这样的调查结果,我们还有什么理由不作出积极的应对?为民、便民绝不应当只是一句口号,它应当充分体现在实体法和程序法设计的每一个细小环节,否则,就从根本上违背了法律和宪法的宗旨。虽然我们的调查是在本辖区范围内进行的,但是观一叶落而知秋,其他地区法院也存在类似的情况,调查结果反映出的问题值得我们深思。
三、成因分析:诉讼效率低和诉讼实效差两种因素共同导致当事人权利实现难。
民事诉讼附属行政争议案件审理周期长的原因,表面上看是诉讼效率问题,但深入分析后发现它涉及到两个问题,诉讼效率仅仅是其中之一,还涉及诉讼的实质效果问题。
1、关于诉讼效率问题。工作效率总是离不开工作时间因素的,效率一般意义上是单位时间内产出的工作成果。法官和法院的工作成果是审结的案件。在这一语义下,法官的工作效率可以理解为每个案件审结用了多长时间。因而,严格意义上的诉讼效率是司法的程序性问题,与裁决的具体内容无关。也就是说,人民法院依法审理案件,在尽可能短的时间内给出结果,诉讼效率就高,否则效率就低。为了阐述民事诉讼中遇到行政争议的诉讼效率问题,我们以“先行政诉讼再民事诉讼”的通常解决方式为例,制作出较典型的此类案件流程图。
流程图1:起诉(民事诉讼)立案裁定中止审理起诉(行政诉讼)立案行政审理后判决诉讼中断(等待行政裁决)恢复民事诉讼审理并作出裁判
流程图2:起诉(民事诉讼)立案裁定中止审理起诉(行政诉讼)立案审理行政诉讼后裁判行政诉讼上诉程序
(可能改判或发回重审)诉讼中断(等待行政裁决)恢复民事诉讼审理民事诉讼并作出裁判民事诉讼上诉程序(可能改判或发回重审)
可以看出,流程图1中有二次起诉行为,二次立案行为,一次中止行为,二次民事审理,一次行政审理,还有一次中断。流程图2在流程图1的基础上多出二个上诉程序。目前,大多数这类案件都至少要经历流程图1所述的各个环节。显然,与普通的民事诉讼程序相比,其程序及环节要复杂得多,因而从审理到最终得到结果需要很长时间。特别由于诉讼中止和诉讼中断,更增加了审理时间的不可预见性。而且一旦有上诉时,审理时间还会倍增。法院以这样的程序进程审理案件,即便每一段诉讼都在法定期限内审结,没超审限情况发生,审判周期也会相当长。从我们的调查结果看,这些案件中并没有超审限情况(近年来法院在防止案件超审限上采取了许多有效措施),说明诉讼效率低下是诉讼环节造成,与是否超审限无关。因此,如果把问题归罪于法官或法院审理案件的懈怠行为肯定是不公平的。
2、关于诉讼实效问题。这里所说的诉讼实效指人民法院依法审理案件所取得的实质效果。这个实质效果对当事人来说,就是通过诉讼程序寻求司法救济所取得的实效,即权利义务得到确认或重新分配。因此,诉讼实效主要与判决内容相关。符合诉讼程序规定作出的裁判,实质效果不一定就好,关键在于是否有实质性内容。在我们的调查中,民事诉讼中止的有46件,占92%。行政诉讼中撤销判决39件,占78%。这说明很多裁判文书是没有实质效果的,仅仅只是一个风向标或指示牌。由于诉讼效果差,其后果是,当事人为得到一个实质结果又不得不寻求其他法律途
径。诉讼实效问题涉及到法院裁判权利问题,即为什么要中止民事诉讼,行政诉讼为什么多数裁判只有撤销权力。目前,法律的限制来自民事裁判和行政裁判二方面,在民事诉讼中依目前的法律规定是不能解决行政争议问题的,在行政诉讼中也仅规定对具体行政行为进行合法性审查,实质性审查受到很多限制。这些极大影响了法院裁决取得实效。
通过上述分析可以看出,民事诉讼中附属行政争议案件审理所面临的困境是程序和实体两方面的问题交互作用的结果,程序方面的问题导致诉讼效率低,实体方面的问题导致诉讼实效差。分清楚诉讼效率和诉讼实效问题,有助于我们找准病因,全面解决目前所面临的困境。由于两者的成因各不相同,必须采取不同的对策,诉讼效率低问题可以通过改造诉讼程序,减少诉讼环节,将两种诉讼合并在一起进行审理来解决。诉讼实效差问题则需要从增加裁决的实质内容着手,从实体上改造相关法律,扩充法院审判权限,从而提高法院审理的实质效果。我们对现行法律改造应当包括这二个重要方面。
四、程序改造:改革诉讼程序和审判机构,提高诉讼效率。
民事附属行政争议案件的诉讼效率低,表面上是因为诉讼环节多造成,而其深层原因是:在立法上,人为设置两种诉讼的鸿沟,使两种诉讼绝对分开;在司法上,过分拘泥于案件分类及分庭审理。因此,我们对程序的改造应当包括这二个方面。
(一)改革诉讼程序,建立民事附带行政诉讼制度,消除诉讼障碍。
在民事诉讼中解决附属行政争议问题,域外已有经验可供借鉴。在德国,当某一行政行为是民事诉讼的先决问题,并且此先
决问题经过行政法院判决确定的,民事法院应当受该判决的拘束。如果没有经过行政法院判决,民事法院应当自行作出判断。如果当事人已经起诉到普通法院,则该法院不得就此先决问题请示行政法院确认行政处分是否违法。[[1]]在英国,对附属问题,判例法发展出两个普遍原则:一是作为附属问题的权力滥用,即当公法上的决定对于私法上的权利救济而言是附属问题时,此公法上的决定就没有必要通过提起司法审查而对其加以审查,可在普通程序中一并审查;二是作为抗辩理由的权力滥用,指行政行为的无效可以在刑事诉讼和民事诉讼中被用作抗辩的理由,法院在刑事或民事诉讼中对被作为抗辩理由的行政行为的有效性直接进行审查。[[2]]在日本,处理民事争议与行政争议关联案件有一种独特的制度,就是“当事人诉讼”制度。[[3]]在形式性的当事人诉讼中,相对人以民事争议的对方当事人为被告,而不以行政主体为被告,法院在审理民事争议时将行政主体作为第三人同时解决行政行为的合法性问题。可见,虽属不同法系,但在民事诉讼中遇到行政附属问题,都有对该行政行为进行审查的规定或原则。这些做法值得我们借鉴。
笔者认为,在我国建立民事附带行政诉讼制度不仅是必要的,也是可行的。
首先,关于必要性的理由主要有:(1)从民行交叉案件的
整体解决机制看,设立行政附带民事诉讼可以解决行政诉讼中与其密切相关的民事争议,但这仅仅是解决了问题的一个方面,而实践中大量存在的民事诉讼过程中所涉及的行政争议是无法通过这一制度解决的,因此,必须设立另一种制度即民事附带行政诉讼制度来弥补这一漏洞,解决实践中的难题。(2)从诉讼程序的公正性看,在民事诉讼中直接对相关具体行政行为进行审查认定的解决路径,由于没有行政机关的到庭参与,剥夺了行政机关的举证权及抗辩权等诉讼权利,并且有侵犯行政权的嫌疑。因此,相比而言,建立民事附带行政诉讼制度保证了行政机关的诉权行使,体现了程序的公平公正。(2)有利于提高诉讼效率,减少当事人诉累。当前此类案件存在的突出问题就是诉讼环节过多,诉讼周期过长。此制度建立后,两种诉讼由同一审判组织一并审理,大大减化了诉讼环节。从审判流程图看,二个起诉立案环节变成一个起诉立案环节,民事诉讼中止也不复存在,二个裁判过程变成一个裁判过程,二个上诉程序变成一个上诉程序,诉讼效率将大幅提高,必将减少当事人的诉累。(3有利于规范实践操作,维护司法统一。由于我国目前法律上没有确立这一制度,于是为了解决民事诉讼中的附属行政争议,各地采取了不同的作法,甚至同一法院不同法官也有不同的作法,同一法官对不同的案件也采用了不同的作法。如有的法官为了提升审判效率直接对民事诉所涉具体行政行为争议进行审查并裁决,而对同一性质的案件,有的法官则采用了另行起诉,由行政审判庭先审理的策略,损害了法律的权威性和司法的统一性。因此,设立这一诉讼制度对于规范操作,维护司法统一是非常必要的。
其次,关于可行性的理由主要有:(1)分类学基础。诉讼的分类仅具有相对性和局限性,不能刻板死守。分类是主观见之于客观的认识活动,由于客观事物的复杂性,任何分类都只能是暂时的和相对的,不可能一成不变。对诉讼分类应当有正确科学的认识,民事诉讼与行政诉讼两种基本分类,由于民事与行政交叉情况出现,产生第三种类型的民事附带行政诉讼,是情理之中的事情,也是事物多样性发展的必然趋势。事实上,由于这类案件日益增多,客观上产生的需要已经显现,那么,我们在理论上就应当承认并确定这种客观需求,这是法律发展和进步的必然规律。况且,固守现有的诉讼分类,已经严重违背了便民和效率原则,阻碍了当事人权利的顺利实现。(2)法学基础。民事诉讼虽然与行政诉讼是二种诉讼,但两者具有同源性和共通性等共性,行政诉讼是以民事诉讼为基础发展变化而来,有许多程序和原则与民事诉讼是相同的。而且行政诉讼法一直秉承着“本法没有规定的,适用民事诉讼法的相关规定”这一原则。3)理论研究基础。在我国理论界对两诉合并审理已进行了较为充分的探讨。许多学者对其可行性进行了研究,一些学者还对两种诉讼合并后可能出现的问题及解决方式进行了探讨,如当事人的地位问题,管辖问题,证明责任问题,上诉问题等[[1]]。这些都为实现两诉合并审理奠定了基础。(4)实践基础。20025月,最高法院曾经针对北京市高院的请示所作的《关于专利法、商标法修改后专利、商标相关案件分工问题的批复》明确了在专利商标民事纠纷中一并审理行政案件,从而“开创了在专利商标民事纠纷中一并审理行政案件的先河”。
(二)改革内部审判机构权限,确立民事审判庭审理附属行政案件的权力,消除审判机构障碍。
设立民事附带行政诉讼制度,实现二种诉讼合并后,面临一个重要的法律问题:民事审判庭能否审理行政诉讼案件。设立行政审判庭审理行政案件,是我国行政诉讼法规定的,目前,民事审判庭审理行政案件还没有法律依据。正因如此,许多人反对两诉合并,认为合并后,实际上赋予了民事审判庭审理行政诉讼案件的权力,有失妥当。笔者认为,必须从立法上明确规定民事审判庭可以审理附属行政案件,才能消除这个障碍,才能实现两诉真正合并。确定民事庭审理行政案件的主要理由是:
1、从经济学中专业化分工的利弊看,我国法院对案件分庭审理的历史由来已久,从建国初期刑庭和民庭的设置,几经增、减、分、合,到现在法院内部有立案庭、刑庭、民庭、行政庭、审判监督庭、执行局等业务部门,有些法院还设有更为专业的审判庭如少年法庭、知识产权庭等业务部门,总的趋势是专业分工细化。专业化分工的目的是为了适应社会发展的需求,更好地审理纠纷,提高工作效率。但是,专业化分工不是越细越好,根据经济学原理,分工并不总是与效率成正比,分工到一定程度就会反过来降低效率。关于这一点,经济学的主要创立者亚当·斯密在其不朽的经济学著作《国富论》已有论述。因此,如果法院内部的专业化分工严重降低了诉讼效率,严重阻碍了民众权利的顺利实现,那么我们就必须深刻反思这种制度设计的合理性。赋予民事审判庭审理附属行政案件的权力,消解了专业化分工导致的诉讼效率低下,是一个很好的选择。
2、从机构性质看,我国没有行政法院体系,民事审判庭与行
政审判庭的设置是内部分工,二者都是法院的审判业务部门,无论是民事判决还是行政判决都是以同一个法院的名义作出的。在这一点上,对外是没有区别的,民事庭与行政庭是统一的整体。何况民庭审理的行政案件只是附属的行政案件,而不是单纯的行政案件,不是取消行政审判庭及其职能,不会对我国现有的法院机构体系产生影响。
3、从司法实践看,打破法院内部庭室设置,建立大审判格局已有成功的探索。如:从200710月最高法院批准福建省漳州市中级法院成立涉外审判庭,集中管辖漳州、龙岩两市一审涉外、涉港澳台民商事案件,到20093月福建漳州九个县法院均成立涉台案件审判庭,它是一个单独建制的专门审判庭,审理一审民商事、刑事、行政等案件。又如:广州市经济技术开发区法院将刑事、民事、行政庭合署,几块牌子一套人马,负责审理刑事、民商事及行政案件。
总之,法律明确规定民事审判庭审理附属行政案件,可以消除此类案件在庭际间的推诿或移送造成的审判延误,提高了审判效率,缩短审判周期,也有利于消除当事人对换庭换人审理产生的反感,简化当事人对诉讼的选择,增加对司法程序的信任度,充分体现了为民和便民的诉讼理念。
五、实体构建:扩充行政审判权和民事审判权范围,提高诉讼实效。
(一)改变行政审判权“虚化”现象,加大司法审查力度,扩张行政审判权范围
行政审判权“虚化”是指法院行使行政审判权所作出的裁决,在很多情况下只是程序性的方向标,没有实际内容,而实际内容
是需要行政机关进一步作为的。此类现象笔者称之为“行政审判权的虚化”。在我国这种“虚化”现象非常严重,许多裁判撤销了某行政行为,但并不直接裁判如何作为,即使判令行政机关作为,但怎样作为?如何作为?作为的期限和具体内容是什么?并不给出明确的说法。这必然导致民事附属行政争议案件久诉不决,是此类案件诉讼实效极差的重要根源。这个问题涉及审判权与行政权范围和界限划分,涉及法院司法审查的范围与力度,是一个深层次的问题,与国家的法治水平、法治传统、法律文化等有关。因此,要改变这一点必须对相关实体法进行改造,给行政审判权让渡一个有实质内容的合理空间,以提高行政审判权的实效。
首先,要正确对待审判权与行政权的关系。司法实践中,有一种不良的倾向,就是“避让心态”,见行政权就退避三舍,唯恐审判权侵犯了行政权。的确,国家需要强大的行政权管理国家各项事务,审判权应当尊重行政权,但是,尊重不等于避让,更不等于放任。必须明确的是,在纠纷的解决领域,审判权无疑具有至高无上的地位。对行政权与司法权的关系,先贤孟德斯鸠有非常经典的诠释:“如果司法权不与立法权和行政权分立,自由也就不存在了,……如果司法权和行政权合二为一,法官便将握有压迫者的力量。

             


编辑:
文章出处:本院

浏览记录

整站检索
 
Copyrights © 2012-2016 All Rights Reserved. 咸宁市中级人民法院 版权所有

如有转载或引用本站文章涉及版权问题,请与我们联系
地址:湖北省咸宁市咸宁大道8号 邮编:437100 鄂ICP备12010191号-1