论民事诉讼中附属行政争议的解决路径
——基于程序与实体的双重构建（二）
2012-06-19 16:28
|
来源：本院
其次，改革现行立法，适度扩张行政审判权范围，加大司法审查力度。现有的行政诉讼制度赋予法院在行政审判中的权力过于狭窄。法院只能对具体行政行为的合法性进行审查，而不能对其是否合理作出评判。目前我国对行政机关自由裁量权的审查仅限于对行政处罚的显失公平和滥用职权的审查，许多不当行政行为被排除在监督之外。从我们调查情况看，撤销裁决占76%，足以说明行政诉讼裁判中得到实质性结果的很少。因此，要彻底解决这一问题就必须从改造行政判决的实质性效果着手，加大对具体行政行为司法审查的深度和力度，将对具体行政行为的合法性审查变为合法性兼合理性审查。[[1]]对某些案件经法庭审理，在事实清楚，证据充分的情况下可以直接作出变更判决，改变行政审判权的“虚化”状况，简化权利人寻求救济的途径。[12]并指出：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。” [13]正因如此，现代民主国家在其法律体系的建立中都非常重视司法权对行政权的制约，建立行政诉讼制度的目的也在于此。在“司法最终解决原则”为世界各国普遍认可的今天，法院通过正确行使审判权纠正违法行政行为，督促行政权的正确行使。因此，在审判中法官必须树立正确的审判观念，防止无原则的避让。更为重要的是，在行政立法中尊重司法审判权，处理好两者之间的关系。
（二）改变行政行为“泛化”现象，缩减行政争议，扩张民事审判权范围。所谓行政行为的“泛化”是指在目前的立法和司法实践中，对民事行为、行政行为或其他行为的判别和归类时，存在将行政行为的范围扩大化的现象。似乎只要是行政机关在职权范围内的行为都可归于行政行为的范围，比如：责任认定、权属登记、婚姻登记等等。只要民事诉讼中涉及到此类行为都从法理上划归行政诉讼，导致民事审判权的范围被挤压。事实清楚、证据充分完全
可以一并裁决的民事案件，仅仅因为其属于所谓的行政行为而不得不让位于行政审判。值得庆幸的是，交警部门作出的交通事故责任认定已从被泛化的行列中争脱出来，对法院审理案件仅具有一般民事证据价值，这对民事审判权的扩张具有重要意义。设想如果交通事故责任认定仍然是民事审判不能改变的行政行为，那么众多的交通事故赔偿案件恐怕都会陷入民事与行政诉讼的怪圈之中。看起来这似乎只是一个小小的改变，但对于法院每年审理此类案件的巨大数量来说，这一改变在提高此类案件诉讼效率上无疑是前进了一大步。
在被泛化的行政行为当中，不动产登记特别值得关注。因为数量众多的民事案件因为涉及不动产登记的争议陷入民事与行政诉讼的怪圈，诉讼效率极低，严重影响法院的形象。不动产登记本身是否是具体行政行为，或必须归入具体行政行为的范畴？这个问题之所以重要，是因为从我们的调查结果看，高达74%的民事附属行政争议案件是因不动产登记引发。在德国，不动产登记是法院的职能，登记行为是司法行为，此行为与法院初审判决具有同等的效力，因不动产登记产生的争议不必起诉，而是直接向上一级法院上诉[[1]]。在我国关于登记的性质一直存在争论：有人主张登记是行政行为[[2]]，有人主张是民事行为[[3]]，有人认为是法律行为[[4]]，也有人认为是国家证明行为[[5]]……等等。我国物权法对登记的性质也未作出明确规定，但在目前的司法实践中，普遍
做法是将不动产登记视为行政机关的行政行为，在民事诉讼中当事人对登记存有争议大多先要通过行政诉讼途径来解决，再审理民事诉讼。而在行政诉讼中，即使登记机关登记错误，法院也只能撤销登记机关的登记行为，而不能直接作出变更判决，导致因不动产登记引发的民事附属行政争议案件的诉讼实效差。因此，笔者认为，将不动产登记明确为民事行为或明确为非行政行为意义重大，它将进一步缩减不必要的行政争议，扩充民事审判权范围，提高诉讼的实效。基于此类案件在民行交叉案件中所占有的数量，这一改变带来的效果非常可观。
将不动产登记定性为民事行为的主要理由有：1、从不动产登记的功能上看，主要表现为权利确认和公示功能，是为了保障权利人的合法物权，保护交易的安全和稳定；2、从物权变动的方式看，登记与交付是物权变动的公示的两种方法，属于民法规定的范畴，动产的交付是典型的民事行为，如果将与其并列的不动产登记定性为行政行为，则显得不伦不类。3、从世界范围看，许多登记行为产生的诉讼是民事诉讼，不是国家赔偿之诉，登记机关所承担的责任是民事责任，而不是国家责任[[1]]。
在司法实践中，有一个值得注意的动向是，一些法官在审理民事案件过程中遇有不动产登记争议的，根据查明的事实，直接作出判决，并不受登记内容的限制。这是法官为解决此类案件的程序困扰，主动扩张民事审判权范围的值得尊敬的举动，无疑能大大提高诉讼实效。但其中也折射出法官的几许无耐，因为这种作法在法律上并没有明确依据，各法院对此也并未达成一致，
上诉后可能存在被上级法院发回重审的风险，而且客观上各行其是也会造成司法不统一。因此，必须对不动产登记的性质进行明确。如果立法上明确不动产登记为民事行为而非具体行政行为，将有很大一部分目前必须先走行政诉讼的民事案件，直接成为民事诉讼案件。届时，民事诉讼中行政附属问题所引发的矛盾冲突一定会大幅减少，这是非常令人期待的解决该难题的又一重要出路。
附注释：
[1]详细案情可参见王贵松主编《行政与民事争议交织的难题：焦作房产纠纷案的反思与展开》，法律出版社2005年，3-15页。
[2]刘志欣：《行政行为在民事诉讼中的证据效力研究》，《华东政法学院》，2005年07期。俞永民：《论具体行政行为作为民事诉讼的证据》，《行政法学研究》，2006年02期。
[3]李晓斌：《民事诉讼审查具体行政行为之我见》，《行政法学研究》1997年03期。祁兆荣、王宇华：《论民事诉讼中具体行政行为的合法性审查》，《宁夏大学学报（哲学社会科学版》，1998年01期。郭明龙：《试论对具体行政行为的附带性审查》，《山东审判》，2002年04期。
[4]彭诚信、彭贵才：《民事与行政纠纷竞合之诉讼问题研究》，吉林大学社会科学学报，2001年03期。江伟、范跃如：《民事行政争议关联案件诉讼程序研究》, 中国法学，2005年03期。蔺耀昌、杨解君：《民事诉讼与行政诉公的程序并行和接
轨》，甘肃政法学院学报，2008年01期。
[5]赵德铸，李秋弟：《民事附带行政诉讼探析》，《运城学院学报》，2003年04期。翟建光：《论民事附带行政诉讼制度的建立》，《山东审判》，2004年01期。张晓云：《民事附带行政诉讼问题研究》，山东大学学报，2006年03期。
[6]马怀德、张红：《民事争议与行政争议的交织与处理》，《法商研究》，2003年04期。林丰：《民事诉讼、行政诉讼交叉问题研究》，苏州大学2006年学位论文。
[7]调查数据来源于同期咸宁市各基层法院统计数据汇总。
[8]吴庚著：《行政争诉法论》，三民书局，1999年版，第9页。
[9]马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社，2003年版，第29-30页。
[10]当事人诉讼是指“有关确认或形成当事人之间法律关系的处分或裁决的诉讼，且依法令的规定以该法律关系的一方当事人作为被告的诉讼亦即有关公法上的法律关系的诉讼”，新修订的行政诉讼法又进一步扩大了其范围，增加了“公法上的法律关系的确认之诉”。日本的当事人诉讼分为两种情况：实质性的当事人诉讼和形式性的当事人诉讼。
翟建光：《论民事附带行政诉讼制度的建立》，《司法论坛》，2004年第1期。来源于万方数据网站。
[12]孟德斯鸠：论法的精神[Ｍ] ，商务印书馆，1982，第156页。
[13]孟德斯鸠：论法的精神[Ｍ] ，商务印书馆，1982，第154页。
[14]佟海东、朱海宏：《从六个方面谈拓展行政审判权》，来源www.lawtime.cn。
[15] 孙宪忠：德国当代物权法[M].，法律出版社，1997年，第142页。
[16]陈华彬：《物权法原理》，国家行政学院出版社1998年版，第161页。
[17]陈耀东：商品房买卖法律问题专论[M]，北京：法律出版社，2003年版，第285页
[18]孙宪忠：《德国当代物权法》，法律出版社1997年版，第133-134页。
[19]梁慧星：《社会主义市场经济管理法律制度研究》，中国政法大学出版社1993年版，第111页。
[20]李明发：《论不动产登记错误的法律救济以房产登记为重心》，法律科学-西北政法学院学报，2005年6月。
